摘要：城市管理綜合行政執(zhí)法權是行政法所規(guī)范和調(diào)整的對象，是行政主體依法對行政相對人違反行政管理秩序的行為予以某種處罰的權力，這是行政職權的主要內(nèi)容之一。且行政處罰的幅度和范圍又主要涉及到相對集中處罰權和自由裁量權的問題。因此，本文在城市管理內(nèi)涵綜述的基礎上，詳細分析總結學者們有關相對集中處罰權和自由裁量權的文獻，深入展開研究學者們對城管問題的綜述，以期能更好的為理論研究和實踐問題盡微薄之力作為己任。
關鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；相對集中處罰權；自由裁量權

一、城市管理內(nèi)涵綜述 唐亞玲（2008）認為城市管理是管理者依法采用各種手段， 對城市生活的正常運轉和城市發(fā)展的演進過程進行有效的組織、 協(xié)調(diào)、控制和指揮，推動城市各系統(tǒng)正常有效運轉，保障城市能 夠發(fā)揮其功能，并能及時有效地解決城市發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、 新矛盾和新問題。饒會林（2008）在《中國城市管理新論》一書 中，將城市管理概念歸納為城市管理是指城市政府和其他有關機 構，為達到城市資源的最優(yōu)配置，促進城市的可持續(xù)發(fā)展，不斷 提高城市居民的生活質(zhì)量和水平，實現(xiàn)提高城市綜合效益的最終 目的，而對城市各項事務進行的導引、規(guī)范、治理、經(jīng)營和服務 等活動。馬彥琳、劉建平（2003）指出現(xiàn)代城市管理是多元的城 市管理主體依法管理或參與管理城市地區(qū)公共事務的有效活動， 屬于公共管理范疇。在綜合以上三種觀點的基礎上，大多數(shù)學者 都認為現(xiàn)代城市管理從宏觀上看是以提高城市生活水平、改善城 市整體功能為目標，以城市經(jīng)濟、社會環(huán)境和生態(tài)協(xié)調(diào)發(fā)展的全 過程為對象，合理配置和有效使用城市資源、推動城市綜合效益 長期穩(wěn)定發(fā)展的活動。從微觀上看是對與城市規(guī)劃、建設相關聯(lián) 的基礎設施、公共服務設施和社會公共事務的管理。本文中所說 的城市管理，是指微觀層面上、更傾向于對人的城市管理.
    二、從行政法角度探討城市管理綜合執(zhí)法 （一）相對集中處罰權的內(nèi)涵綜述。至今為止全國仍然沒有 一部針對城市管理和執(zhí)法的獨立法律文書。換句話說，全國的絕 大部分城市的城市管理是在依據(jù)地方政府的紅頭文件執(zhí)法，依據(jù) 的法律是1996年頒布的《行政處罰法》規(guī)定，相對集中處罰權指 經(jīng)國務院或國務院授權的省級人民政府決定，將若干個行政機關 的行政處罰權集中起來，交由一個行政機關統(tǒng)一行使，行政處罰 權相對集中后，有關行政機關不再行使已經(jīng)由一個行政機關統(tǒng)一 行使的行政處罰權。這實際上只能稱得上是一種借法執(zhí)法行為.
    青鋒（2002）指出，行政處罰權的相對集中，是適當?shù)摹⑾鄬Φ?集中，不是所有的、絕對的集中，因此，相對集中行政處罰權的 法律本質(zhì)屬性，就是在不修改有關單行法律、法規(guī)規(guī)定的情況 下，通過法律規(guī)定的方式，調(diào)整有關單行法律、法規(guī)規(guī)定的行政 執(zhí)法主體。姜紅旭（2007）認為，相對集中行政處罰權包含四個 方面的內(nèi)容：①相對集中行政處罰權是對行政法律、法規(guī)的調(diào) 整；②集中的只是行政處罰權；③是相對集中，而不是絕對集 中；④集中行使的行政處罰權必須通過一定的法律程序取得；⑤ 行使相對集中行政處罰權的主體必須是行政機關。代表當前流行 且大多數(shù)人都認同的一種觀點是張伊寧（2007）指出的：行使相 對集中處罰權的主體必須是行政機關，他們行使的處罰權必須符 合法定程序，集中的處罰權只能是相對的而非絕對的集中.
    （二）自由裁量權：1.國外法學界對行政自由裁量權概念 界定。美國《布萊克法律辭典》對裁量權的界定是：“為法官和 行政人員享有的，在他們認為合適和必須的情況下行為或不行為 的選擇權。”英國《牛津法律大辭典》對裁量權的定義為“酌情 做出決定的權力，并且這種決定在當時情況下應是正義、公正、 正確、公平和合理的。法律常常授予該權力主體以權力或責任， 使其在某種情況下可以行使裁量權，有時是根據(jù)情勢所需，有時 則是在規(guī)定的限度內(nèi)行使之。”伯納德施瓦茨（1986）認為行 政自由裁量權是指行政官員或行政機關擁有從可能的作為或不 作為中做選擇的自由權。總之，西方國家普遍承認只要法律沒 有對行政機關的權力做出完全拘束時，行政機關就擁有自由裁量 權，但是少見對行政自由裁量權的明確界定。英美法系側重從程 序角度對行政自由裁量進行分析，而大陸法系多重視行政自由裁 量的實體方面，美國學者戴維斯也指出，行政自由裁量并不限于 實體選擇，而要擴展到程序、方法、形式、時間、強調(diào)的程度和 許多其它的輔助因素。2.我國學者對行政自由裁量權的界定。我 國學者對行政自由裁量權的界定有很多，綜合起來主要有以下集 中代表觀點：王崛燦（1983）在《行政法概要》一書中給出了我 國行政學界的第一個自由裁量的定義：“凡法律沒有詳細規(guī)定， 行政機關在處理具體事件時，可以依照自己的判斷采取適當?shù)姆?法的，是自由裁量的行政措施。”羅豪才（1996）從法律角度指 出自由裁量權是在法律規(guī)定的條件下，行政機關根據(jù)其合理的判 斷，決定作為或不作為，以及如何作為的權力。臺灣學者翁岳生 （1990）認為，行政自由裁量權是行政機關包括法律法規(guī)授權的 組織在法律積極明確的授權或消極默許的范圍內(nèi)，基于行政法律 自由斟選、自己認為正確適當?shù)男袨榈臋嗔Αｊ惾�生�?001）認 為行政自由裁量權即行政機關就職權范圍內(nèi)的事項在法律、法規(guī) 無明文規(guī)定亦無習慣法可循，或在法律、法規(guī)的授權下，由行政 機關以自由判斷做出適當處理的權力。姜明安（1983）的觀點代 表了我國行政學界目前的主流意見，即“自由裁量是法律、法規(guī) 賦予行政機關在行政管理中依據(jù)立法目的和公正合理的原則自行 判斷行為的條件、自行選擇行為的方式和自由做出行政決定的權 力。”很難說上述的幾種定義哪個最為完善，最為科學，因為行 政自由栽量權的含義是多維的，論述角度不同，定義也是不同 的。從以上對關于行政自由裁量權的內(nèi)涵界定不難看出，雖然表 述的形式不盡相同，但他們對行政自由裁量權的理解并不存在實 質(zhì)上的分歧。在這種行政自由裁量權的“自由”屬性下，使城管 擁有了較大的回旋余地，只要在法律法規(guī)字面規(guī)定的范圍內(nèi)，不 超過權限所界定的限度，導致嚴重不當之外均為合法的行政行 為。一旦約束與監(jiān)督機制不能有效制約城管機關及其工作人員的 具體執(zhí)法行為，就有可能導致利用“合法”的擋箭牌，以合法但 不合理的方式和標準“自由”判斷、選擇并做出具體裁量行為。因此必須嚴格遵守行政法的原則要求，即合法又合理的采取適當 的裁量方法或行政措施.
    三、行政法角度下城管綜合執(zhí)法問題綜述 石佑啟、黃學俊（2008）認為：由于部門行政職權相對集中 不符合行政分權和行政民主化的發(fā)展趨勢，權力的過度集中必然 導致專制，因此相對集中行政處罰權制度的認識上存在嚴重的偏 差。而且，在權力與利益尚未完全脫鉤的整體格局在下，部門保 護主義妨礙著相對集中行政處罰權制度的執(zhí)行。而最根本的問題 是這一制度沒有適用的法律依據(jù)，與憲法和相關法規(guī)都有矛盾.
    行政執(zhí)法人員素質(zhì)不高、財政保障機制上的缺陷同樣制約著相對 集中行政處罰權制度的落實。蘇熙（2007）在分析研究后指出， 相對集中行政處罰權的權力來源不合法，且混淆了法律效力等級 和違背了職權法定原則。主體設置上出現(xiàn)問題，導致權利集中范 圍不統(tǒng)一，從而形成了新的權力交叉。在實踐中，行政處罰權的 剝離不夠徹底，但是各部門橫向職責銜接也不順暢，再加上執(zhí) 法人員的執(zhí)法水平不高，這些都嚴重影響了執(zhí)法結果。張玉磊 （2007）提出，城管執(zhí)法的法律效力和法律地位明顯不足，城管 執(zhí)法主體在執(zhí)法過程中處于一種尷尬境地。其頒布的規(guī)定既得不 到執(zhí)法相對人的認同，也得不到其他部門的配合。同時，也沒有 法律對城管執(zhí)法人員的權利義務、法定職責以及履職范圍

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